17/09/2015

Hoge Raad voor Handhavingsbeleid verliest 'dwangsombevoegdheid'

Met het 'prejudicieel' arrest nr. 113/2015 van 17 september 2015 maakt het Grondwettelijk Hof de facto een einde aan de dwangsombevoegdheid van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid.

Artikel 6.1.21, § 1, VCRO bepaalt :

' De Hoge Raad kan op gemotiveerd verzoek beslissen dat een opeisbaar geworden dwangsom, vermeld in artikel 6.1.41, § 3, slechts gedeeltelijk ingevorderd wordt, of dat deze invordering tijdelijk wordt opgeschort. De Hoge Raad houdt bij zijn beoordeling in het bijzonder rekening met de door de overtreder gestelde handelingen en genomen engagementen met het oog op een correcte uitvoering van de hoofdveroordeling. 

Een maatregel, vermeld in het eerste lid, heeft nimmer betrekking op de vaststaande gerechts- en uitvoeringskosten die zijn gemaakt door het bestuur dat instaat voor de invordering van de dwangsom'. 

Het Grondwettelijk Hof zegt voor recht dat deze bepaling de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten alsook de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schenden op grond van deze overwegingen:

'B.7.1. De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid is een instelling die is opgericht in het raam van het beleid inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw waarvoor de gewesten bevoegd zijn krachtens artikel 6, § 1, I, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, en meer bepaald in het raam van het handhaven van dat beleid. 

De bevoegdheid van de gewesten inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw veronderstelt dat de gewesten ook bevoegd zijn om de handhavingsmaatregelen te bepalen waarmee dat beleid kan worden verwezenlijkt, met inbegrip van de modaliteiten waarmee die handhavingsmaatregelen kunnen worden afgedwongen.

B.7.2. De oprichting van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid – de voorloper van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid – was ingegeven door de « behoefte aan een autonoom en onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding, dat de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 7).

Zoals zijn voorloper is de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid samengesteld uit zeven leden. De voorzitter en de leden-juristen bezitten de graad van master in de rechten en bezitten ten minste tien jaar nuttige ervaring op het vlak van zowel het Vlaamse ruimtelijkeordeningsrecht als de rechtsbescherming tegen bestuurlijk optreden. De leden-deskundigen bezitten ten minste tien jaar nuttige ervaring op het vlak van de Vlaamse ruimtelijke ordening (artikel 6.1.24, § 1, van de VCRO).

Het mandaat van lid van de Hoge Raad is onverenigbaar met het lidmaatschap van een wetgevende vergadering, een provincieraad, een gemeenteraad, een districtsraad of een raad van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn (artikel 6.1.26, van de VCRO).

B.7.3. De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid is door de decreetgever opgevat als een orgaan van het actief bestuur en niet als een rechtscollege (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2011/1, p. 251).

Volgens de parlementaire voorbereiding ondersteunt de Hoge Raad « de stedenbouwkundige inspectie en de vorderende lokale besturen in hun handhavende taak, door een actieve deliberatie over de wijze waarop diverse rechtsregels en –beginselen op elkaar inspelen (= legaliteitscontrole), waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de weerslag van de betrokken inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening (= beperkte opportuniteitscontrole) » (ibid.).

Zoals artikel 6.1.6, § 2, tweede lid van de VCRO, voorschrijft, dienen zowel de adviezen als de in artikel 6.1.21 van de VCRO bedoelde beslissingen met betrekking tot de dwangsommen, te allen tijde te steunen op motieven die ontleend worden aan het recht, met inbegrip van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals die specifiek binnen de ruimtelijke ordening gelden en aan de weerslag van inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening, zijnde het niveau van de goede ruimtelijke ordening van naburige percelen dat zou worden behaald indien zich geen schade als gevolg van een misdrijf vermeld in artikel 6.1.1 zou hebben voorgedaan.

B.8.1. Het komt de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid niet toe afbreuk te doen aan een rechterlijke veroordeling tot een herstelmaatregel inzake ruimtelijke ordening of stedenbouw, noch om een daarmee gepaard gaande veroordeling tot dwangsommen ongedaan te maken. In de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde bepaling is benadrukt dat « een volledige ‘kwijtschelding ’ […] niet tot de mogelijkheden [behoort] » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2011/1, p. 268).

De beslissing van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid bevindt zich op het niveau van de uitvoering van de veroordeling. Zo heeft de specifieke bevoegdheid die hem krachtens het in het geding zijnde artikel 6.1.21, § 1, van de VCRO is toevertrouwd enkel betrekking op de mogelijkheid om het opeisen van verbeurde dwangsommen tijdelijk op te schorten of de opeisbare dwangsommen slechts gedeeltelijk in te vorderen indien wordt vastgesteld dat de overtreder handelingen heeft gesteld en engagementen heeft genomen met het oog op een correcte uitvoering van de hoofdveroordeling.

Overigens blijkt uit artikel 6.1.21, in samenhang gelezen met artikel 6.1.41, § 3, van de VCRO, dat de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid enkel bevoegd is wanneer de dwangsom uitgesproken werd op vordering van de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen. Die Raad is dus niet bevoegd wanneer de dwangsom uitgesproken werd op vordering van iemand anders dan de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen, zoals een bestuur in een burgerlijke procedure of een burgerlijke partij (artikel 6.1.21, in samenhang gelezen met artikel 6.1.41, § 3, van de VCRO).

De beslissing van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid kan nooit betrekking hebben op de vaststaande gerechts- en uitvoeringskosten (artikel 6.1.21, § 1, tweede lid, van de VCRO).

B.8.2. Doordat de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid over een beslissingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de invordering van dwangsommen, kan de uitoefening van die bevoegdheid de uitvoering van rechterlijke beslissingen in de weg staan, wat in strijd is zowel met het fundamenteel beginsel van de Belgische rechtsorde volgens hetwelk de rechterlijke beslissingen alleen door de aanwending van rechtsmiddelen kunnen worden gewijzigd, als met de bevoegdheidverdelende regels.
De regels betreffende de dwangsom zijn vervat in de artikelen 1385bis tot 1385nonies van het Gerechtelijk Wetboek. Doordat zij bepaalde aspecten van de rechtspleging voor de rechtscolleges bepalen, behoren die regels in beginsel tot de bevoegdheid van de federale wetgever.
Krachtens artikel 1385quater, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek komt de dwangsom, zodra ze is verbeurd, ten volle toe aan de partij die de veroordeling heeft gekregen. Die partij kan de dwangsom ten uitvoer leggen krachtens de titel waarbij zij is vastgesteld.

Weliswaar kan de partij die de dwangsom vorderde afzien van de tenuitvoerlegging ervan, op grond van de voormelde bepaling, maar de decreetgever vermag niet te bepalen, zonder afbreuk te doen aan zowel het gezag van gewijsde van de rechterlijke beslissing waarbij de dwangsom werd opgelegd als aan de bevoegdheidverdelende regels, dat een orgaan van actief bestuur die tenuitvoerlegging kan verhinderen.

B.9. De in het geding zijnde bepalingen zijn niet verenigbaar met de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten en niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
De toetsing aan de andere in de prejudiciële vragen vermelde bepalingen kan niet tot een
ruimere vaststelling van de ongrondwettigheid leiden.

B.10. De prejudiciële vragen dienen bevestigend te worden beantwoord'.

Voor de zoveelste keer haalt het Grondwettelijk Hof het Vlaamse setednbouw- en stedenbouwhandhavingsrecht onderuit. Vooral de GSI zal gelukkig zijn met dit arrest.
Meer tags?