13/10/2015

Aangepaste procedure openbaar onderzoek en herstelregeling RUP bij wettigheidsgebrek in VCRO doorstaan toets van het Grondwettelijk Hof

Het decreet van 4 april 2014 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot ruimtelijke ordening en het grond- en pandenbeleid past de procedure voor openbaar onderzoek in het kader van de opmaak van een RUP's aan en voert een mogelijk tot herstel van een wettigheidsgebrek in door het hernemen van de beslissing tot definitieve vaststelling van een RUP. 

Aanpassing aan de procedure voor openbaar onderzoek in het kader van de opmaak van een RUP.
Voor de decreetswijziging van 4 april 2014 diende het openbaar onderzoek in het kader van de opmaak van een RUP aangekondigd te worden door aanplakking, door een bericht in het Belgisch Staatsblad, door publicatie in tenminste 3 dagbladen, door publicatie op de website van de RUP-opmakende overheid. Wat gewestelijke RUP's betrof diende bovendien driemaal een bericht uitgezonden te worden op de openbare radio. 

Het decreet van 4 april 2014 wijzigt de artikelen 2.2.7, 2.2.10 en 2.2.14 VCRO waardoor de wijze van aankondiging van het openbaar onderzoek niet langer in de VCRO zelf, maar door een besluit van de Vlaamse Regering wordt geregeld. De decreetgever was van oordeel dat de concrete manier van bekendmaking en het minimum aantal vermeldingen van een dermate organisatorische aard is, dat de regeling ervan beter kan overgelaten worden aan de Vlaamse Regering.Enkel de verplichte publicatie in het Belgisch Staadsblad bleef behouden in de VCRO. 

De wijziging van deze artikelen is voorlopig nog niet in werking getreden. De inwerkingtreding dient verder geregeld te worden in een uitvoeringsbesluit van de Vlaamse Regering.

Wat betreft de wijzigingen inzake de bekendmaking van het openbaar onderzoek oordeelde het Grondwettelijk Hof met arrest nr. 118/2015 van 17 september 2015 dat er geenszins sprake is van de schending van het standstillbeginsel daar de decreetgever duidelijk stelt dat de aankondiging van het openbaar onderzoek minstens dient te gebeuren door publicatie in het Belgisch Staatsblad en gezien de inwerkingtreding van huidige wijziging evident pas in werking kan treden nadat de Vlaamse Regering in bijkomende regels voorzien heeft. Daar ook voorzien is in een gelijkaardige regeling voor het openbaar onderzoek in het kader van de opmaak van structuurplannen, oordeelde het Hof dat er een schending was van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Intrekkingsmogelijkheid onregelmatige RUP's.
Het Grondwettelijk Hof heeft in het arrest nr. 118/2015 van 17 september 2015 tevens de intrekkingsmogelijkheid van een gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk RUP, dat behept is met onregelmatigheden conform de Grondwet en het Verdrag van Aarhus bevonden.

Dankzij de artikelen  2.2.7, 2.2.10 en 2.2.14 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening VCRO, zoals gewijzigd bij decreet van het Vlaamse Gewest van 4 april 2014, kan, met het oog op het herstel van een onregelmatigheid, het besluit houdende definitieve vaststelling van een ruimtelijk uitvoeringsplan geheel of gedeeltelijk intrekken en hernemen, waarbij het wettigheidsgebrek wordt rechtgezet.

Het Hof overwoog:

B.13.1. Krachtens de artikelen 2.2.7, § 7, 2.2.10, § 6, en 2.2.14, § 6, van de VCRO dient het gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk RUP in beginsel te worden vastgesteld binnen een termijn van 180 dagen na het einde van het openbaar onderzoek. Het betreft een vervaltermijn : indien het RUP niet definitief wordt vastgesteld binnen die termijn, vervalt het ontwerp van RUP. Bij wijze van uitzondering laten de bestreden bepalingen de bevoegde overheid toe om, met het oog op het herstel van een onregelmatigheid, een besluit houdende definitieve vaststelling van een RUP in te trekken en te hernemen na het verstrijken van deze vervaltermijn. 

B.13.2. Artikel 17, 3°, van het bestreden decreet werd als volgt verantwoord : « De Raad van State heeft in een aantal arresten bevestigd dat de overheid na een vernietigingsarrest van de Raad van State over een nieuwe volle termijn van 180 dagen beschikt om een nieuwe beslissing te nemen, gelet op de terugwerkende kracht van een vernietigingsarrest (zie onder meer R.v.St., 24 februari 2009, nr. 190.762, Van Ermen en vzw Vrienden van Heverleebos en Meerdaalwoud). In een aantal arresten heeft de Raad van State overwogen dat bij een intrekking tijdens de procedure voor de Raad van State om een nieuwe beslissing te nemen met het oog op het verhelpen van een wettigheidsgebrek, de overheid niet in dezelfde situatie verkeert als wanneer zijn beslissing wordt vernietigd door de Raad van State. In geval van een vernietiging wordt het bestuur fictief teruggeplaatst in de situatie van vóór het vernietigde besluit. In het geval van een vrijwillige intrekking daarentegen geldt die fictie niet (zie onder meer R.v.St., 21 augustus 2008, nr. 185.771, Barra; R.v.St., 12 november 2008, nr. 187.848, Watelet; R.v.St., 18 juni 2009, nr. 194.330, Barra; R.v.St., 27 oktober 2009, nr. 197.340, Thoeye). Ook na tussenkomst van een schorsingsarrest is de Raad van State van oordeel dat de overheid niet in de mogelijkheid is om, na de intrekking van het geschorste besluit, een nieuwe beslissing te nemen buiten de oorspronkelijke vervaltermijn (R.v.St., 15 januari 2009, nr. 189.472, Timmers). Dit alles heeft tot gevolg dat wanneer de overheid vaststelt dat een ruimtelijk uitvoeringsplan behept is met een wettigheidsgebrek zij het besluit houdende definitieve vaststelling van het RUP wel kan intrekken volgens de klassieke intrekkingsleer, doch de beslissing tot een nieuwe definitieve vaststelling niet kan hernemen indien de oorspronkelijke vervaltermijn van 180 dagen is verstreken. De voorliggende aanpassing van de VCRO geeft de overheid de mogelijkheid om het besluit tot definitieve vaststelling te hernemen wanneer zij beslist om de definitieve vaststelling van het RUP in te trekken om een wettigheidsgebrek te verhelpen. Het nieuwe besluit houdende definitieve vaststelling moet genomen worden samen met de beslissing tot intrekking van de vorige vaststelling. Zo niet, dreigt tussen de datum van intrekking en de datum van nieuwe vaststelling een periode van rechtsonzekerheid te ontstaan. Het spreekt voor zich dat de herneming van de definitieve vaststelling enkel kan voor het rechtzetten van onregelmatigheden/wettigheidsbezwaren. Het hernemen van het besluit kan niet gemotiveerd worden vanuit het feit dat de Vlaamse Regering ‘ van gedachte ’ zou veranderd zijn of om wijzigingen door te voeren die niet voortvloeien uit het openbaar onderzoek. Om die redenen blijven de bepalingen van artikel 2.2.7, § 7, onverminderd van toepassing, met uitzondering van de vervaltermijn van 180 dagen. Dit betekent dat slechts wijzigingen kunnen worden aangebracht, die gebaseerd zijn op of voortvloeien uit de tijdens het openbaar onderzoek geformuleerde adviezen, opmerkingen en bezwaren » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/3, p. 4). Inzake de artikelen 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet vermeldt de parlementaire voorbereiding : « Naar analogie met de mogelijkheid tot het hernemen van de beslissing tot definitieve vaststelling van een [gewestelijk] [gewestelijk en provinciaal] RUP om een wettigheidsgebrek te herstellen, wordt ook voor [provinciale] [gemeentelijke] RUP’s een dergelijke bestuurlijke lus ingeschreven » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/3, pp. 5-6). Ter gelegenheid van de algemene bespreking van het ontwerp van decreet werd nog uiteengezet dat « dit amendement over de bestuurlijke lus natuurlijk niet uitsluit dat ook wettigheidsbezwaren die blijken uit een schorsingsarrest van de Raad van State of uit de kennisname van middelen, ontwikkeld voor die Raad, moeten kunnen worden rechtgezet. Met de laatste zin van voormeld citaat wordt bedoeld dat de bestuurlijke lus niet kan worden misbruikt om de inhoud van een GRUP te wijzigen, los van via een openbaar onderzoek of op een andere manier opgemerkte wettigheidsgebreken » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/4, pp. 13-14). Voorts werd benadrukt : « Met dit ontwerp van decreet maken we het ook mogelijk om, op het moment dat er een schorsingsverzoek is of wanneer er al middelen voor de Raad van State voor een verzoek tot schorsing of vernietiging zijn ontwikkeld waaruit men redelijkerwijze kan afleiden dat het vastgestelde RUP kaduuk is, het vaststellingsbesluit in te trekken en de procedure te hernemen op de plaats waar de onwettigheid zich heeft voorgedaan. Als er ergens een ontbrekend advies is, enzovoort, kan de procedure worden hernomen vanaf het moment dat de adviezen moeten worden ingewonnen. Dan kan het ontbrekend advies alsnog worden verleend. De procedure moet dus niet helemaal vanaf het begin, vanaf de vaststelling van een ontwerp-RUP, worden overgedaan. Dat kan een belangrijke tijdwinst met zich meebrengen. De bestaande intrekkingsleer maakt het al mogelijk na een vernietiging van een definitief vaststellingsbesluit, maar met dit ontwerp van decreet maken we het ook mogelijk op het moment dat er een schorsing is van een RUP of op het moment dat er middelen worden ontwikkeld voor de Raad van State zonder dat de Raad van State zich daarover heeft uitgesproken » (Hand., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 31, p. 45). 

B.14. In het tweede middel voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepalingen de bevoegde overheid vrijstellen van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen waarbinnen een RUP na het einde van het openbaar onderzoek in beginsel definitief moet worden vastgesteld, en dus van de verplichting om een nieuw openbaar onderzoek te organiseren. Doordat aldus niet zou worden gewaarborgd dat de overheid een beslissing neemt met actuele kennis van zaken, zouden de bestreden bepalingen afbreuk doen aan het recht op bescherming van de gezondheid en het recht op bescherming van een gezond leefmilieu, gewaarborgd door artikel 23 van de Grondwet en het Verdrag van 21 Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna : Verdrag van Aarhus). 

B.15.1. Volgens de Vlaamse Regering is het middel niet ontvankelijk in zoverre het de schending aanvoert van het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel, vermits niet wordt uiteengezet waarin de aanzienlijke achteruitgang zou zijn gelegen. 

B.15.2. De verzoekende partijen verwijten de artikelen 17, 3°, 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet dat zij de bevoegde overheid vrijstellen van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen, die waarborgt dat de overheid een beslissing neemt met actuele kennis van zaken. De bestreden bepalingen zouden aldus leiden tot een achteruitgang in de kwaliteit van de besluitvorming, veroorzaakt door een gebrek aan actuele kennis van zaken. 

B.15.3. De verzoekende partijen zetten bijgevolg voldoende uiteen hoe de bestreden bepalingen het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel zouden schenden.

B.16. Er moet worden onderzocht of de vrijstelling van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen afbreuk doet aan artikel 23 van de Grondwet, rekening houdend met de relevante bepalingen van het Verdrag van Aarhus. 

B.17. De bestreden regeling, die betrekking heeft op de procedure tot vaststelling van een RUP, ressorteert onder artikel 7 van het Verdrag van Aarhus inzake « inspraak betreffende plannen, programma’s en beleid betrekking hebbende op het milieu ». Artikel 7 van het Verdrag van Aarhus legt de verplichting op om « de voorbereiding van plannen en programma’s betrekking hebbende op het milieu » te onderwerpen aan een passende inspraakprocedure waarvan het bepaalde modaliteiten vastlegt. Meer bepaald dienen passende praktische en/of andere voorzieningen voor inspraak voor het publiek te worden getroffen, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt. 22 De mogelijkheid tot inspraak betreffende RUP’s, waartoe de decreetgever zich met de goedkeuring van het Verdrag van Aarhus heeft verbonden, biedt een waarborg voor de vrijwaring van het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu en een goede ruimtelijke ordening (artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet). De inspraakregeling dient de betrokkenen een effectieve mogelijkheid te bieden om hun opmerkingen en bezwaren kenbaar te maken zodat de bestuursorganen daarmee naar behoren rekening kunnen houden. 

B.18.1. Het aannemen van de bestreden bepalingen is verantwoord door de rechtspraak van de Raad van State inzake de mogelijkheid om een beslissing, die aan een bepaalde termijn gebonden is, te hernemen na het verstrijken van die termijn, wanneer die beslissing wordt vernietigd dan wel ingetrokken. 

B.18.2. Volgens de Raad van State kan de overheid, indien een termijngebonden beslissing wordt vernietigd en het noodzakelijke rechtsherstel vereist dat die beslissing wordt hernomen, een nieuwe beslissing nemen na het verstrijken van de oorspronkelijke vervaltermijn. In geval van een vernietiging wordt de overheid immers teruggeplaatst in de situatie van vóór het vernietigde besluit, zodat de procedure dient te worden hernomen vanaf het punt waar de vastgestelde onregelmatigheid zich heeft voorgedaan. Na een vernietiging beschikt de overheid aldus opnieuw over de volle termijn om een nieuwe beslissing te nemen (RvSt, 24 februari 2009, nr. 190.762). Nog volgens de Raad van State is een dergelijke hervatting slechts in overeenstemming te brengen met een zinvol bezwaarrecht en met het zorgvuldigheidsbeginsel, indien de gegevens waarop het bestreden besluit steunt niet achterhaald zijn (ibid.). 

B.18.3. Wanneer daarentegen de overheid een termijngebonden beslissing intrekt wegens een onregelmatigheid, beschikt die overheid niet over de mogelijkheid om de beslissing te hernemen indien de oorspronkelijke vervaltermijn reeds is verstreken. Aldus stelde de Raad van State dat « de situatie waarin een bestuur na de intrekking van een beslissing verkeert, niet dezelfde is als wanneer zijn beslissing vernietigd wordt door de toezichthoudende overheid of door de Raad van State. In het laatst vermeld geval wordt het bestuur fictief teruggeplaatst in de situatie van vóór het vernietigd besluit. In geval van vrijwillige intrekking daarentegen 23 geldt die fictie niet. In dergelijk geval kan de ingetrokken beslissing dan ook slechts hernomen worden met inachtneming van de situatie die zich op dat ogenblik aandient » (RvSt, 21 augustus 2008, nr. 185.771). De Raad van State besloot vervolgens dat de ingetrokken beslissing niet opnieuw kon worden hernomen, vermits de oorspronkelijke vervaltermijn reeds was verstreken en de betrokken regelgeving niet toeliet een nieuwe beslissing te nemen na het verstrijken van die termijn (ibid.; zie ook RvSt, 18 juni 2009, nr. 194.330). 

B.19.1. De decreetgever heeft, zonder zijn beoordelingsbevoegdheid te buiten te gaan, kunnen oordelen dat de uit die rechtspraak voortvloeiende beperking van de mogelijkheid om een ingetrokken RUP te hernemen, die het gevolg is van de bestaande decretale vervaltermijn, diende te worden opgeheven. Om die reden voorzien de bestreden bepalingen in de mogelijkheid voor de overheid om een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP in het geval van een intrekking te hernemen, ook na het verstrijken van de oorspronkelijke vervaltermijn. Aldus zetten de bestreden bepalingen de overheid aan om een vastgesteld wettigheidsgebrek zo snel mogelijk vrijwillig te verhelpen zonder een eventuele vernietiging van het gebrekkige besluit door de Raad van State af te wachten. 

B.19.2. De decreetgever heeft die mogelijkheid om een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP te hernemen uitdrukkelijk beperkt tot het geval waarin een besluit wordt ingetrokken « met het oog op het herstel van een onregelmatigheid ». Ter gelegenheid van de parlementaire voorbereiding heeft de decreetgever ter zake verduidelijkt dat « de herneming van de definitieve vaststelling enkel kan voor het rechtzetten van onregelmatigheden/wettigheidsbezwaren », dat « slechts wijzigingen kunnen worden aangebracht, die gebaseerd zijn op of voortvloeien uit de tijdens het openbaar onderzoek geformuleerde adviezen, opmerkingen en bezwaren », en dat « ook wettigheidsbezwaren die blijken uit een schorsingsarrest van de Raad van State of uit de kennisname van middelen, ontwikkeld voor die Raad, moeten kunnen worden rechtgezet » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/3, p. 4, en nr. 2371/4, pp. 13-14). Daarentegen kan het hernemen van het besluit «niet gemotiveerd worden vanuit het feit dat de Vlaamse Regering ‘ van gedachte ’ zou veranderd zijn of om wijzigingen door te voeren die niet voortvloeien uit het openbaar onderzoek », noch « om de inhoud van een GRUP te wijzigen, los van via een openbaar onderzoek of op een andere manier opgemerkte wettigheidsbezwaren » (ibid.). 24 

B.19.3. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen beweren, stellen de bestreden bepalingen de overheid niet vrij van de verplichting om het zorgvuldigheidsbeginsel in acht te nemen en een beslissing te nemen met actuele kennis van zaken. Zoals in het geval van een vernietiging, kan een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP in het geval van een vrijwillige intrekking dan ook enkel worden hernomen indien de gegevens op grond waarvan de nieuwe beslissing zal worden genomen, niet achterhaald zijn. Het besluit waarbij het besluit tot definitieve vaststelling van het RUP wordt ingetrokken en hernomen, maakt een administratieve rechtshandeling uit die kan worden bestreden bij de Raad van State, zodat de Raad van State in voorkomend geval zal kunnen beoordelen of het nieuwe besluit steunt op actuele juridische en feitelijke gegevens. 

B.20. Gelet op het feit dat er reeds een openbaar onderzoek over het ingetrokken besluit heeft plaatsgevonden, dat de wijzingen van dat besluit enkel betrekking kunnen hebben op vastgestelde onregelmatigheden, en dat het hernomen besluit gebaseerd dient te zijn op actuele juridische en feitelijke gegevens, doet de bestreden regeling geen afbreuk aan artikel 7 van het Verdrag van Aarhus. Om dezelfde redenen houden de bestreden bepalingen geen aanzienlijke achteruitgang in van het bestaande beschermingsniveau. 

B.21. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de bestreden bepalingen niet in strijd zijn met artikel 23 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 7 van het Verdrag van Aarhus. Het onderzoek van de bestaanbaarheid van die bepalingen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de andere aangevoerde grondwetsbepalingen, verdragsbepalingen, richtlijnen en algemene rechtsbeginselen, leidt niet tot een ander resultaat. 

B.22. De verzoekende partijen voeren voorts een schending aan van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, in zoverre de procedure zoals daarin is voorzien in de bestreden bepalingen verschilt van de algemene procedure voor de definitieve vaststelling van een RUP, doordat de overheid bij het hernemen van een ingetrokken besluit tot definitieve vaststelling van een RUP is vrijgesteld van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen die in beginsel geldt voor de definitieve vaststelling van een RUP.  Gelet op de doelstelling van de decreetgever om de overheid aan te sporen de vastgestelde wettigheidsgebreken zo spoedig mogelijk te verhelpen zonder een vernietiging door de Raad van State af te wachten, zou de mogelijkheid waarin de bestreden bepalingen voorzien om een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP te hernemen zinledig zijn indien de vervaltermijn waarbinnen het RUP in beginsel definitief moet worden vastgesteld van toepassing zou zijn. Het is niet zonder redelijke verantwoording dat de procedure voor het hernemen van een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP, wat de toepasselijke vervaltermijn betreft, afwijkt van de algemene procedure voor de definitieve vaststelling van een RUP. 

B.23. Onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.20 is het tweede middel niet gegrond. 

B.24. In het derde middel voeren de verzoekende partijen aan dat de artikelen 17, 3°, 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet, in de interpretatie dat zij de overheid die een RUP herneemt niet verplichten om tegelijkertijd alle onregelmatigheden te herstellen, een nietverantwoord verschil in behandeling in het leven roepen tussen de bestreden regeling en de regeling inzake de bestuurlijke lus zoals van toepassing voor de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen, doordat laatstgenoemde regeling wel verplicht tot het herstel van alle vastgestelde onregelmatigheden. Bovendien menen zij dat die bepalingen in die interpretatie een schending inhouden van de beginselen van proceseconomie, zorgvuldigheid en voorzorg, alsmede van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, het recht van toegang tot een rechter, artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 11 van de richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, doordat de rechtsonderhorigen zich opnieuw tot de rechter zullen moeten wenden indien het RUP wordt ingetrokken en vervolgens wordt hernomen zonder het herstel van alle onregelmatigheden. 

B.25. Volgens de Vlaamse Regering geven de verzoekende partijen in hun middel een verkeerde draagwijdte aan de bestreden bepalingen. Zij is van oordeel dat, indien een RUP zou zijn aangetast door meerdere onregelmatigheden, de overheid op grond van de bestreden bepalingen zal overgaan tot het herstel van alle vastgestelde en herstelbare onregelmatigheden.  

B.26. Krachtens de artikelen 17, 3°, 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet kan de bevoegde overheid een besluit houdende definitieve vaststelling van een RUP intrekken en hernemen « met het oog op het herstel van een onregelmatigheid ». Uit het gebruik van het weliswaar enkelvoudige begrip « een onregelmatigheid » kan niet worden afgeleid dat de betrokken overheid ermee zou kunnen volstaan om slechts één onregelmatigheid te herstellen indien meerdere onregelmatigheden werden vastgesteld. Ook bij ontstentenis van een uitdrukkelijke wettelijke bepaling gebieden het zorgvuldigheids- en het rechtszekerheidsbeginsel, die elk bestuurlijk optreden kenmerken, dat de overheid die een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP op grond van de bestreden bepalingen intrekt en herneemt, alle vastgestelde onregelmatigheden herstelt, binnen de perken aangegeven in B.20. 

B.27. Voorts voeren de verzoekende partijen een schending aan van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, in samenhang gelezen met de hoorplicht, doordat de overheid het betrokken publiek dat onregelmatigheden heeft aangeklaagd, niet in staat zou moeten stellen om zijn standpunt over de wijze van herstel mee te delen. De bestreden bepalingen, die een reglementaire bestuurshandeling betreffen, kunnen geen afbreuk doen aan de hoorplicht, die als beginsel van behoorlijk bestuur enkel van toepassing is op individuele bestuurshandelingen. 

B.28. Het derde middel is niet gegrond'.

Lees hier het integrale arrest van het Gronwettelijk Hof.
06/05/2015

Bevoegdheidsdelegatie aan Vlaamse regering in Vlaamse Wooncode niet te ruim

In het arrest nr. 47/2015 van 30 april 2015 beslist het Grondwettelijk Hof dat de bevoegdheidsdelegatie zoals voorzien in artikel 5, §§ 1 en 2 van de Vlaamse Wooncode,  de artikelen 10,11, 12 en 14 van de Grondwet, alsook het wettigheidsbeginsel vervat in artikel 23 van de Grondwet niet schendt. 

In een eerste onderdeel van het eerste middel voerde verzoekende partij aan dat de decreetgever in artikel 5, §§ 1 en 2 van de Vlaamse Wooncode een te ruime delegatie gegeven heeft aan de uitvoerende macht - in casu de Vlaamse regering - voor het omschrijven van het recht op een kwaliteitsvolle, gezond een veilige woning dat bij artikel 23 van de Grondwet is gewaarborgd.

Artikel 5, §§ 1 en 2 van de Vlaamse Wooncode luiden als volgt:

'§1. Elke woning moet op de volgende vlakken voldoen aan de elementaire veiligheids-, gezondheids- en woonkwaliteitsvereisten, die door de Vlaamse Regering nader bepaald worden:
1° de oppervlakte van de woongedeelten, rekening houdend met het type van woning en de functie van het woongedeelte;
2° de sanitaire voorzieningen, vooral de aanwezigheid van een goed functionerend toilet in of aansluitend bij de woning en een wasgelegenheid met stromend water, beide aangesloten op een afvoerkanaal zonder geurhinder;
3° de winddichtheid, de thermische isolatie en de verwarmingsmogelijkheden, voor de aanwezigheid van voldoende veilige verwarmingsmiddelen om de woongedeelten met een woonfunctie tot een normale temperatuur te kunnen verwarmen en, indien nodig, te kunnen koelen tegen redelijke energiekosten of de mogelijkheid om die middelen op een veilige manier aan te sluiten;
4° de ventilatie-, verluchtings- en verlichtingsmogelijkheden, waarbij de verlichtingsmogelijkheid van de woongedeelten wordt vastgesteld in relatie tot de functie en de ligging van het woongedeelte en tot de aanwezigheid van kook-, verwarmings- of warmwaterinstallaties die verbrandingsassen produceren;
5° de aanwezigheid van voldoende en veilige elektrische installaties voor verlichting van de woning en voor het veilige gebruik van elektrische apparaten;
6° de gasinstallaties, waarbij zowel de toestellen als de plaatsing en de aansluiting ervan de nodige veiligheidsgaranties bieden;
7° de stabiliteit en de bouwfysica met betrekking tot de fundering, de daken, de buiten- en binnenmuren, de draagvloeren en het timmerwerk;
8° de toegankelijkheid en het respect voor de persoonlijke levenssfeer;
9° de minimale energetische prestaties;
10° de aanwezigheid van drinkbaar water.

Elke woning moet voldoen aan de vereisten van brandveiligheid, met inbegrip van de specifieke en aanvullende veiligheidsnormen die de Vlaamse Regering stelt.

De omvang van de woning moet minstens beantwoorden aan de woningbezetting. De Vlaamse Regering stelt de normen voor de vereiste minimale omvang van de woning vast in relatie tot de gezinssamenstelling.

§2. Met behoud van de toepassing van paragraaf 1 stelt de Vlaamse Regering aanvullende vereisten en normen vast voor kamer. De bepalingen van deze titel zijn van toepassing op de kamers.'

Het Grondwettelijk Hof repliceerde als volgt op het standpunt van verzoekende partij met betrekking tot de 'te ruime' delegatie in artikel 5, §§ 1 en 2 van de Vlaamse Wooncode:

'B.7. Artikel 23, derde lid, 3°, van de Grondwet legt de bevoegde wetgevers de verplichting op om het recht op een behoorlijke huisvesting te waarborgen en stelt hen in staat de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van dat recht. Dat artikel verbiedt niet dat aan een regering machtigingen worden verleend, voor zover die machtigingen betrekking hebben op maatregelen waarvan het "onderwerp" duidelijk is aangegeven door de bevoegde wetgever.

B.8. Door te bepalen dat de kwaliteitsbewaking  van woningen in het Vlaamse Gewest betrekking moet hebben op de "elementaire veiligheids-, gezondheids- en woonkwaliteitsvereisten" heeft de decreetgever met het nieuwe artikel 5 van de Vlaamse Wooncode voldoende het onderwerp aangegeven van de maatregelen die inzake het recht op een behoorlijke huisvesting ten uitvoeren dienen te worden gelegd.

Hij heeft daarin ook  bepaald dat elke woning moet voldoen aan de vereisten van brandveiligheid, met inbegrip van de specifieke en aanvullende veiligheidsnormen die de Vlaamse Regering vaststelt, en dat de omvang van de woning minstens moet beantwoorden aan de woningbezetting, waarbij de Vlaamse Regering de normen dient vast te stellen voor de vereiste minimale omvang van de woning in relatie tot de gezinssamenstelling.

Voor het overige kan worden aangenomen dat inzake veiligheids-, gezondheids- en woonkwaliteitsvereisten van woningen en kamers vaak technische normen gelden die voortdurend evolueren met de nieuwe technieken en bouwmaterialen, en dat het derhalve niet aangewezen was in het decreet zelf dergelijke normen te specifiëren.'

Het Grondwettelijk Hof acht de delegatie aan de uitvoerende macht in casu mede verantwoord door de voortdurende evolutie van de technische normen door de ontwikkeling van nieuwe technieken en bouwmaterialen. 

Het Hof besluit zodoende dat er geen schending is van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet. 

In haar tweede onderdeel van het eerste middel voerde verzoekende partij aan dat artikel 5, §§1 en 2 van de Vlaamse Wooncode tevens het wettigheidsbeginsel vervat in de artikelen 12 en 14 van de Grondwet schendt doordat de decreetgever er zich toe beperkt de categorieën van voorwaarden voor het verhuur van woningen te bepalen en de invulling van die categorieën verder over te laten aan de uitvoerende macht. 

Verzoekende partij merkte op dat het naleven van die voorwaarden, minstens met oog op verhuring, met straffen afdwingbaar is gesteld in artikel 20 van de Vlaamse Wooncode en klaagt aan dat doordat in artikel 20 van de Vlaamse Wooncode verwezen wordt naar artikel 5 van de Vlaamse Wooncode de strafbaarstelling op essentiële punten aan de uitvoerende macht wordt overgelaten, hetgeen in strijd zou zijn met de bepalingen van de Grondwet. 

Het Grondwettelijk Hof verklaarde ook het tweede onderdeel ongegrond en verwijst hierbij  naar de strafbaarstelling van het niet respecteren van de minimumoppervlakte van kamers en studentenkamers in het bijzonder:

'B.14. Het wettigheidsbeginsel in strafzaken gaat niet zover dat het de decreetgever ertoe verplicht elk aspect van de strafbaarstelling zelf te regelen. Een delegatie aan de uitvoerende macht is niet in strijd met dat beginsel voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de decreetgever zijn vastgesteld.

B.15. In artikel 20, §1, van de Vlaamse Wooncode wordt duidelijk bepaald welke straffen worden gesteld op de gedragingen die de decreetgever strafbaar heeft willen stellen en die verband houden met de doelstelling om te verhuren, het te huur stellen, of ter beschikking stellen met oog op bewoning, te verbieden van woningen die niet voldoen aan de met toepassing van artikel 5 vastgestelde kwaliteitsvereisten.

Weliswaar verwijst het voormelde artikel 20 naar artikel 5 van de Vlaamse Wooncode, dat een reeks delegaties aan de Vlaamse Regering bevat, maar die hebben betrekking op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de decreetgever zijn vastgesteld. 

Die essentiële elementen betreffen de "elementaire veiligheids-, gezondheids- en woonkwaliteitsvereisten" voor woningen, met oog op een behoorlijke huisvesting van een ieder. In artikel 5, §1, 1° tot 10°, van de Vlaamse Wooncode, vervangen bij het bestreden artikel 7, is omschreven op welke tien vlakken, en bovendien in welk opzicht, die woonkwaliteitsvereisten door de Vlaamse Regering nader dienen te worden bepaald. 

Met het oog op een meer rationele aanpak en een grotere coherentie tussen de regeling van de Vlaamse Wooncode met betrekking tot woningen en die van het vroegere decreet van 4 februari 1997 houdende de kwaliteits- en veiligheidsnormen voor kamers en studentenkamers heeft de decreetgever de laatstgenoemde regeling geïntegreerd in de Vlaamse Wooncode en heeft hij bepaald dat de bepalingen in titel III ("Kwaliteitsbewaking") eveneens van toepassing zijn op kamers, waarbij de Vlaamse Regering de aanvullende vereisten en normen voor kamers dient vast te stellen zonder afbreuk te doen aan de bepalingen van artikel 5, §1, van de Vlaamse Wooncode zoals die gelden voor woningen. 

Hoewel in artikel 8, §1, van het decreet van 4 februari 1997 houdende de kwaliteits- en veiligheidsnormen voor kamers en studentenkamers, gewijzigd bij het decreet van 29 april 2011, was bepaald dat studentenkamers - in beginsel en behoudens overgangsmaatregelen - een minimale oppervlakte dienden te hebben, volgt uit het wettigheidsbeginsel in strafzaken niet dat de decreetgever zelf een minimumoppervlakte van woningen in het algemeen of van kamers in het bijzonder diende te bepalen opdat de verhuur van kleinere kamers strafbaar zou kunnen zijn. Hij vermocht het bepalen van de minimale oppervlakte van woningen aan de uitvoerende macht toe te vertrouwen, waarbij hij heeft gepreciseerd dat die daarbij rekening dient te houden met "het type van woning en de functie van het woongedeelte" (artikel 5, §1, 1°, van de Vlaamse Wooncode), waarbij hij op dit punt de essentiële elementen voorafgaandelijk heeft vastgesteld.'

Gepost door Leandra Decuyper

Blog Grondwettelijk Recht
Tags Grondwettelijk recht, Leandra Decuyper, Vlaamse Wooncode
Stel hier je vraag bij dit blogbericht
26/04/2015

GAS-wet doorstaat de toets van het Grondwettelijk Hof

Op 1 juli 2013 werd de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd. De wet zelf trad in werking op 1 januari 2014. Deze wet voerde een op zichzelf staande regeling in van de gemeentelijke administratieve sancties, hetgeen ervoor geregeld werd door artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet.

De wet gaf aanleiding tot veel protest. Onder meer door het ABVV, de Kinderrechtencoalitie Vlaanderen en de Liga voor Mensenrechten werd vernietigingsberoep aangetekend bij het Grondwettelijk Hof.

In het arrest nr. 44/2015 van 23 april 2015 wees het Grondwettelijk Hof de diverse vorderingen tot vernietiging tegen deze wet af. Het Hof oordeelde dat er geen ernstige middelen werden aangevoerd door verzoekende partijen.

Eén van de kritieken die door verzoekers op de GAS-wet werden aangevoerd, betrof het gebrek aan definitie voor het begrip 'openbare overlast'. De GAS-wet maakt het gemeenten mogelijk straffen of sancties te bepalen voor inbreuken op politieverordeningen die beogen de 'openbare overlast' tegen te gaan. Doordat het begrip 'openbare overlast' geen voldoende normatieve inhoud zou hebben, zouden de strafbare gedragingen niet voldoende nauwkeurig zijn omschreven. Dit zou volgens verzoekers in strijd zijn met het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel 'nulla poena sine lege certa', dat stelt dat de strafwet moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is.

Het Hof repliceerde als volgt:

'B.19.9. Artikel 2, §1, van de bestreden wet bepaalt op algemene wijze dat de gemeenteraad straffen of administratieve sancties kan bepalen voor de inbreuk op zijn reglementen of verordeningen. Uit de totstandkoming van de bestreden wet blijkt dat een van de belangrijkste motieven van de wetgever bij de invoering van het systeem van gemeentelijke administratieve sancties, het tegengaan is van openbare overlast. Hoewel het bestreden artikel 2 die vormen van openbare overlast niet zelf strafbaar stelt, volgt uit de combinatie ervan met artikel 135, §2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet dat de gemeenteraad straffen kan bepalen voor de inbreuken op gemeentelijke politieverordeningen genomen voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast. 

B.19.10. Het begrip 'openbare overlast' verwijst naar gedragingen in de publieke ruimte die afwijken van wat in het normale maatschappelijke verkeer betaamt. Het gaat om lichtere vormen van verstoring van de openbare orde, de veiligheid, de gezondheid en de zindelijkheid die schadelijk of hinderlijk zijn en die de normale druk van het sociale leven overschrijden (Parl.St., Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1, pp. 8-9).

B.20.1. Ter uitvoering van de aan hen verleende machtiging dienen de gemeenteraden concreet te bepalen welke vormen van openbare overlast zij wensen te bestraffen, zodat niet het veroorzaken van 'openbare overlast' als dusdanig, doch enkel de gedragingen die beantwoorden aan die concrete omschrijvingen kunnen worden gesanctioneerd. Zij dienen tevens te bepalen, binnen de grenzen waarin artikel 4, §§1 tot 3, van de wet van 24 juni 2013 voorziet, welke straf, administratieve sanctie of alternatieve maatregel van toepassing is op de voormelde inbreuken.

B.20.2. Aan de vereiste dat een strafbaar feit duidelijk moet worden omschreven, is slechts voldaan wanneer de rechtzoekende, op basis van de bewoordingen van de relevante bepaling en, indien nodig, met behulp van de interpretatie daarvan door de rechtscolleges, kan weten welke handelingen en welke verzuimen zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid meebrengen. 

Enkel bij het onderzoek van een specifieke strafbepaling is het mogelijk om, rekening houdend met de elementen eigen aan de gedragingen die zij willen bestraffen, te bepalen of de door de gemeenteraad gehanteerde bewoordingen zo vaag zijn dat ze het strafrechtelijke wettigheidsbeginsel zouden schenden. Die controle ressorteert onder de bevoegdheid van de administratieve en justitiële rechter.'

Het Grondwettelijk Hof schuift de discussie met betrekking tot hetgeen onder openbare overlast kan begrepen worden, zodoende door naar de gewone rechtbanken.

Een ander punt van kritiek dat door verzoekers werd aangevoerd betrof de minimumleeftijd van 14 jaar voor het opleggen van gemeentelijke administratieve sancties. Voor de inwerkingtreding van de GAS-wet lag de minimumleeftijd op 16 jaar. Verzoekers zijn van oordeel dat het verlagen van de minimumleeftijd van 16 naar 14 jaar een schending inhoudt van de artikelen 10, 11 en 22 bis van de Grondwet, gelezen in samenhang met de bepalingen van het Verdrag inzake de rechten van het kind.

Het Hof wees ook dit middel af als ongegrond:

'B.51.5. Zoals het Hof bij zijn arrest nr. 6/2006 van 18 januari 2006 over het vroegere artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet heeft geoordeeld, kan de invoering van administratieve geldboeten ten aanzien van minderjarigen de door de wetgever nagestreefde doelstellingen van preventie en repressie helpen te verwezenlijken. 

Het staat niet aan het Hof om de opportuniteit van de leeftijdsverlaging of de opvoedkundige waarde van de administratieve sancties te beoordelen. Het Hof dient evenwel na te gaan of de bestreden bepalingen de rechten van de minderjarigen niet op onevenredige wijze beperken.

(...)

B.51.8. In zoverre zij in de mogelijkheid voorziet voor de gemeente om bepaalde gedragingen te bestraffen met administratieve geldboeten, opgelegd aan minderjarigen die op het ogenblik van de feiten de leeftijd van veertien jaar hebben bereikt, doet de bestreden wet, rekening houdend met de vermelde waarborgen, niet op onevenredige wijze afbreuk aan de rechten van die minderjarigen.'

Het Hof benadrukte wel dat de minderjarige te allen tijde - en zo ook indien de sanctionerend ambtenaar van oordeel is dat de administratieve boete die moet worden opgelegd lager is dan 70 euro - het recht heeft te worden gehoord.

De integrale uiteenzetting van de middelen en het oordeel van het Hof vindt u hier.

Het debat over de gemeentelijke administratieve sancties wordt ongetwijfeld nog vervolgd (voor de gewone rechtbanken)...

Gepost door Leandra Decuyper

Blog Grondwettelijk Recht
Tags GAS, Grondwettelijk recht, Leandra Decuyper
Stel hier je vraag bij dit blogbericht